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二十国集团领导人峰会的全球环境治理特征

2020-11-25 14:40来源: 中国环境报编辑:雪儿

  二十国集团(G20)领导人第十五次峰会于2020年11月21日-22日在沙特阿拉伯首都利雅得以视频方式举行,主题为“为所有人实现21世纪机遇”,重点围绕“人民赋能”“守护地球”“塑造新机遇”三大领域展开政策协调和国际合作。在“守护地球”这个领域,具体涵盖应对气候变化、土地退化和森林砍伐、生物多样性、海洋保护、水资源供应、清洁能源转型等。
  在全球环境治理赤字增大、新冠疫情防控及全球绿色复苏背景下,本届峰会生态环境因素明显提升,G20领导人峰会致力于凝聚共识并采取务实行动加强全球治理,为推动构建人类利益、责任和命运共同体作出更多实践探索。G20领导人峰会作为一个新型的、发展中的主要经济体多边合作平台,在全球环境治理中的角色深受期盼、广受关注。G20领导人峰会环境治理具有其他国际性环境治理机制所不具有的新特征,笔者根据历年G20领导人峰会公报和实践,总结出以下4个方面。
  一是聚焦重大性、复合性的全球环境问题
  G20领导人峰会聚焦重大性全球性环境问题集中体现在对全球气候变化、绿色发展、联合国2030年可持续发展议程、能源问题、全球海洋问题、生物多样性等方面的关注及治理。重大性全球环境问题在G20领导人峰会议题的权重在持续增加。当代全球环境治理具有很强的复合性,特别是环境治理与经济发展的交融、气候变化与化石能源关联等,随着对全球环境问题的广泛触及和治理深化,G20领导人峰会日益成为应对这类复合性环境问题的关键场合。
  例如,2019年G20领导人峰会框架下召开的G20能源与环境部长会议,就共同加强能源安全、能源转型深入交流。此外,G20领导人峰会环境治理走向专业化的态势明显。2020年9月G20环境部长会议召开,深入探讨了生物多样性丧失、应对气候变化、绿色复苏、可持续发展等世界共同面临的环境问题。G20领导人峰会机制对重大性、复合性全球环境问题的聚焦,为解决全球诸多环境问题创造了良好条件。
  二是植根于全球环境与发展的内在联系
  G20领导人峰会成员的GDP总量约占全球的85%,贸易总额约占全球的80%,人口总数约占全球的67%,碳排放总计约占全球的80%等,这些因素都决定了G20领导人峰会具有重大的全球环境治理责任、使命和能力。
  自2008年G20领导人峰会机制创建以来,可持续发展问题即成为其重要议题之一。环境问题本质上是发展问题,当前全球环境治理与经济治理既具有协同性,也具有冲突性。G20领导人峰会成员拥有参与全球经济治理的制度性影响力和全球环境治理的领导力,这对植根于全球可持续发展赤字的诸多全球环境问题的解决提供了难得机遇。G20领导人峰会强调结构性改革、创新以推动全球经济增长、可持续发展和绿色发展,这将为解决全球环境治理的核心难题创造条件。绿色发展、创新发展是应对全球环境问题的核心要义,特别是可持续、绿色发展与全球环境治理的相辅相成、相互促进,将为共谋全球生态文明夯实基础。
  三是突出了大国及领导人主体性这个治理关键
  G20领导人峰会成员由七国集团、金砖国家和其他重要经济体及欧盟共同组成,这奠定了G20领导人峰会环境治理的大国主体性内涵。G20领导人峰会的与会者除G20领导人峰会成员领导人外,还包括联合国、国际货币基金组织、世界贸易组织、经济合作与发展组织等具有全球影响的国际组织负责人以及部分非G20成员的重要经济体领导人,这奠定了G20领导人峰会环境治理的领导人主体性内涵。
  G20领导人峰会是一种典型的大国领导人多边机制,通过凝聚国际共识、采取集体行动,引导全球治理。当代全球环境治理涉及领域多、覆盖范围广,需要在国家领导人层面的深入沟通与协调。G20领导人峰会环境治理体现了大国对全球环境问题的协调、联动与创新,突出了大国及领导人主体性这个治理关键。而在民粹主义、单边主义和保护主义显著冲击全球环境治理秩序,全球风险和不确定性大幅上升的背景下,G20领导人峰会对全球环境治理领域高举多边主义旗帜、维护全球共同利益和促进全球治理合作具有根本性影响。
  四是延续了非正式性与协调性的务实治理机制
  G20领导人峰会成员涵盖面广、代表性强,通常采用协商一致的原则运作,新兴市场国家可同传统发达国家以平等、务实的立场交流与合作,深化了发达国家与发展中国家之间的关系。G20领导人峰会非正式性集中体现在G20的权力来源不是国际法的授权,达成的国际协议和国际承诺也不具有国际法意义上的权威性约束力。在全球治理的深刻变革背景下,G20领导人峰会的非正式性为灵活应对重大、多边环境问题提供了条件,特别是为主要经济体就应对全球环境问题进行深入协商、共识塑造和行动引领等。
  G20领导人峰会环境治理与国际主要环境治理机制密切联系,特别是G20领导人峰会环境治理措施往往与国际主要环境机制、平台等存在密切的协调性,或通过这些国际主要环境治理机制加以实施。面对纷繁复杂的全球环境治理赤字,G20领导人峰会的非正式性与协调性的务实治理机制,可以有效应对当前全球环境治理机制碎片化、执行能力不足与治理效率低下等困境,也将更好释放全球环境治理潜力和活力。
  作者单位:汪万发,中国人民大学国际关系学院;罗锦程,生态环境部固体废物与化学品管理技术中心

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